近日，辽宁本溪县以合计1.62亿的起拍价公开拍卖30年智慧停车位及公共空间广告设置特许经营权的公告引发了广泛关注。
根据公告，实行整体拍租涉及的特许经营权分别为2660个智慧停车位和4565个公共空间广告位，起拍价分别为3518.99万元和12670万元。
事实上，自2019年以来，停车位等公共资源的特许经营权一直是地方政府的“热卖产品”，出让金额动辄几千万甚至十多亿元，被舆论视作地方化债的新举措。
《中国新闻周刊》注意到，本次拍卖的总起拍价接近本溪县2024年上半年一般公共预算收入的三分之一，约为法定债务总额的四分之一。根据本溪县2024年上半年财政预算执行报告，今年上半年，一般公共预算收入完成4.86亿元，本县系统内法定债务总额6.67亿元。
本次拍卖的转让方为本溪县国有资产监督管理局，参拍保证金200万元。承接拍卖的辽宁本溪市诚信拍卖行向《中国新闻周刊》透露，这是该机构首次承接特许经营权拍卖，竞拍方不限民营或国有企业，起拍价由第三方机构评估测算确定。目前，已有企业就此拍卖项目前来咨询，具体事宜他们正在与本溪县国有资产监督管理局协调。
上海市委党校（上海行政学院）科学社会主义教研部副主任、教授上官酒瑞告诉《中国新闻周刊》，智慧停车位和广告位的收益相对稳定，且经营属性明确，属于地方政府拥有的相对优质的存量资产。将其经营权转让符合盘活存量资产的政策导向，有助于缓解地方财政困境，对探索化解债务的新路径具有积极示范意义。
然而，作为地方政府开源的手段之一，也应警惕“一切皆可拍卖”现象。北京大学政府管理学院教授马亮对《中国新闻周刊》表示，超出合理范围的公共资源转让，本质上是通过拍卖未来几十年的公共资源使用权来换取当下的收益，这种做法相当于“寅吃卯粮”，或将大幅压缩未来政府施政空间。
多地加入拍卖行列
根据公告，拍卖将在12月9日10时在本溪县公共资源交易中心拍卖厅举行。智慧停车位涉及关门山景区停车场经营权2400个、县医院停车场经营权100个、中医院停车场经营权20个、县政府（含街道办、融媒体）停车场经营权140个。广告设置特许经营权则包括路灯杆广告设置权3695个，路名牌广告设置权770个，公园广告、广场广告设置权100个。
要理解此次拍卖，首先需要厘清“特许经营权”的含义。
2015年6月，国家发展改革委等部门发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》明确，基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权，通过协议约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。该模式适用于能源、交通、水利等领域。
在停车场特许经营方面，次年8月，住房城乡建设部和国土资源部发布的《关于进一步完善城市停车场规划建设及用地政策的通知》明确提出，鼓励政府投资建设的公共停车场采用特许经营方式，并通过招标等竞争方式公开选择经营主体。
自此，公共停车场特许经营的市场化操作开始有章可循，并逐渐成形。
2019年起，江苏镇江、河南洛阳、山东菏泽、湖北当阳等地相继推出路内外停车资源一体化的特许经营权运营招标项目，引发舆论关注。不过，公共停车场特许经营权出让真正密集走入公众视野，是在2022年。
据统计，当年全国18个省份的273个地区发布了公共停车资源特许经营权出让公告，出让金额合计830亿元。其中，贵州省出让规模最大，72个项目合计金额达到188亿元。
这一现象背后，是地方土地财政收入的持续下滑。2021年至2023年，财政部公布财政收支情况显示，国有土地使用权出让收入逐年下跌，分别为8.71万亿元、6.68万亿元和5.8万亿元。
在此背景下，盘活存量资产、转让特许经营权成为地方政府缓解财政压力的一大发力点。今年仍旧延续这一趋势。据《中国新闻周刊》不完全统计，今年1至10月，至少有43个县区政府拍卖停车位经营权，出让主体包括城市管理局、综合行政执法局等，期限在15至30年之间，交易费从数千万元到十多亿元不等。主要集中在中西部地区的县区，涉及四川、江西、云南、贵州、湖北、安徽等省份。
上官酒瑞对《中国新闻周刊》分析指出，越是财政压力大、债务负担重的地方，越缺乏新的财力增长点，也就越有动力转让特许经营权将公共资源提前变现，以增加财政收入。
值得注意的是，今年东北地区也加入了拍卖行列。11月7日，吉林辽源成功拍卖了城市智慧停车场未来20年（含1年建设期）的经营权，标的涵盖1.65万个停车位和292个充电桩，成交价格为2.16亿元。
多为国企接盘
《中国新闻周刊》在全国公共资源交易平台搜索发现，停车位特许经营权中标方多为当地国有企业或城投公司。
比如，在2023年4月，陕西省公共资源交易中心公布了省内多地“特许经营权”出售情况，其中，有6地转让停车位特许经营权，涉及延安市、韩城市、子长市、黄龙县、延川县、山阳县，合计成交价格高达27亿元，接盘方均为当地国企。
为何面向社会开放的招拍中，国企或城投公司在角逐中更易胜出？上官酒瑞指出，公共停车位、广告位等项目，项目周期长达二三十年时间，动辄数亿元资金的长期投入，风险大、收益不确定，因此非公企业参与的兴趣不大、积极性不高。
更重要的是，交由国企或城投公司质押，成为地方布局化债的重要一环。中国信息协会常务理事、国研新经济研究院创始院长朱克力对《中国新闻周刊》表示，通过拍卖公共资源的特许经营权，再通过融资、质押等方式，可以实现地方债务的有效化解。相较民营企业，国企或城投公司通常拥有更强的资金实力和融资能力，能够承担较大的投资规模和风险。
上官酒瑞同样认为，地方政府将停车位经营权转让给当地城投等国企，再由这些融资平台将未来的收费权和收益权作为质押从金融机构融资，才是更为根本的原因。公开招标只是通过市场方式进行资产估值和定价，以此为据用存量资产撬动更大的资金量，获取更多融资，以解决财政压力。
不能“一卖了之”
对公共资源的特许经营权进行拍卖，长期以来都是舆论关注的焦点。毕竟，企业后续定价和运营机制不完善，往往会直接影响市民的切身利益。马亮说，高价中标的企业可能会采取“羊毛出在羊身上”的策略，通过抬高公共服务价格而收回投资，从而变相增加市民的生活成本。
广西南宁去年5月的“天价停车费”事件便是一个典型的例子。以25亿元接盘30年停车位特许经营权的慧泊公司（国企南宁公共交通集团有限公司全资子公司）被曝出实行阶梯式无封顶的收费方式。有市民称临时停车一天最多需要缴费近百元，高出市场价三到四倍，甚至连自行车和电动自行车停车都被划入收费范围。
上官酒瑞说，如果地方政府对这些问题睁一只眼闭一只眼，使得公共停车位变成由企业受利益驱动定价的商品，失去了其应有的公共属性，背离政策公共资源的初衷，这种“寅吃卯粮”的做法不仅透支了地方政府的财力和城市未来，更严重损害了政府的公信力和民意基础。
另外，在南宁“天价停车费”事件中，更具争议的是，相关合同显示，慧泊公司将未来25年停车位收费权质押给中国工商银行南宁分行和交通银行广西分行，质押财产价值为72.09亿元。
尽管时任南宁市委常委、常务副市长陈竑称，这只是金融机构根据有资质的第三方评估机构对慧泊公司未来25年经营权使用收入的评估值，并没有发生72亿元的实际贷款。但专家们普遍认为，慧泊公司将停车位收费权质押给银行的目的，大概率是为了融资，将融资所得用于支付停车位经营权出让费，而偿还银行贷款的资金来源将有赖于未来的停车收费收入。
媒体报道也证实了专家的观点。据了解，慧泊公司买下30年停车位特许经营权的25亿元中，有20亿元为银行贷款，年利息达8900万元。
事实上，在不少专家看来，特许经营权质押的长周期导致了回报的高度不确定性。上海金融与法律研究院研究员刘远举接受《中国新闻周刊》采访时表示，当前的停车位特许经营权期限动辄就是二三十年，“如果几年后自动驾驶普及了，车辆将车主或乘客送至目的地后，又作为运营车辆自动去接送其他乘客，或者自动回家，等到下班时间再来接车主。那时，车辆可能会全天候运行而不再需要停车位，进而影响路边停车位的收益”。
刘远举进一步分析道，拍下特许经营权的人或多或少都知道其中的风险。但他们依然敢于出价，正是因为他们确信能够顺利从银行获得贷款，因此，这也暴露出银行审查机制的重要性。但在地方政府的隐性担保下，地方银行和其他金融机构倾向于向城投平台提供贷款，这就加剧了隐性债务膨胀的风险。
引起舆论哗然的几日后，南宁市政府网站发布通告称，慧泊公司停止运营、停业整顿、接受审计，由南宁公共交通集团有限公司接管城市道路停车泊位运营管理业务。
事实上，有多位专家建议，应加强特许经营权出让全过程管理和监督体系。首要的是约束拍卖项目范围。“不是什么都能够去拍卖的。”
朱克力也认为，对于一些具有公共属性、使用频次高或需求不稳定的公共资源，拍卖可能会带来负面影响。刘远举举例说，高速公路是政府投资、少部分人使用，不同人群使用频次差异非常大，所以可以拍卖。汽车牌照也是相同的道理。但是，城市普通道路，使用人数众多，使用频次也很高，就不适合拍卖。
市场化的参与和合理的定价机制也是关键。今年修订且施行的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》明确，鼓励民营企业通过直接投资或者独资、控股、参股等方式积极参与特许经营项目。
不过，刘远举认为，该模式从最初拍卖价格上就失去了市场机制的调节作用。价格评估本应通过市场机制进行，确保合理的收益与风险平衡。然而，实际操作中，停车位的实际使用时长可能远低于估算，拍卖价格过高，导致民企无意“陪玩”，被排除出局。
针对特许经营权出让中的民营企业入场难问题，国家发展改革委副主任刘苏社在今年4月曾表示，要强调特许经营项目公益属性，杜绝“天价特许经营权转让费”现象。在特许经营者选择环节，进一步提升透明度，要求必须以公开竞争方式选择特许经营者，为民营企业提供多元化参与渠道。
在监管方面，刘苏社强调，要增加穿透式监管和重大事项告知制度，完善全生命周期监管，增加投诉处理制度，健全争议解决制度，督促政府和企业各方规范履行义务。
若由地方国企竞得，上官酒瑞建议要建立更加完善的企业内控体系，并接受广泛监督，让特许经营权在阳光下运行，避免利益交易、权力滥用等不良现象。