摘要
随着中国经济的快速发展，优化营商环境已成为推动经济高质量发展的重要举措。北京市作为国家的政治、文化、国际交往和科技创新中心，其营商环境改革尤为关键。本文旨分析建设工程规划许可证豁免清单改革面临的问题，以及研究北京市针对豁免改革的举措，提出针对豁免改革的一些思考和建议，确保改革的可持续性和社会效益，推动营商环境向更优的方向发展。
为进一步改善营商环境，推动“放管服”改革，全国各个地方的自然资源和规划部门接连发布了免于办理建设工程规划许可证的项目豁免清单，被列入豁免清单的项目无需再去申请办理建设工程规划许可证。建设工程规划许可豁免是对现行建设工程领域规划管理的创新，是转变政府行政职能方式，进一步减少审批时间，节省单位时间成本，对于这股创新力量应该如何评价，以及对于其存在的风险，应当怎样预设制度红线、监管底线，推动其在国家法治格局中健康发展，需要进一步的探索和研究。
1.改革背景：优化营商环境下建设工程规划许可证豁免的工作要求
1.1 国家工程建设项目审批改革政策的推动
2019年，《国务院办公厅关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》（国办发〔2019〕11号）提出了精减审批事项和条件的要求，旨在取消不合法、不合理、不必要的审批事项，减少保留事项的前置条件，并下放审批权限，合并审批事项，转变管理方式，调整审批时序。建设工程规划许可证豁免的工作背景，主要与近年来政府部门推进的工程建设项目审批制度改革紧密相关。
自然资源部《关于深化规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》（自然资发〔2023〕69号）要求，提高审批效能和监管服务水平，鼓励各地探索建立建设工程规划许可豁免清单。为企业提供更加便利的营商环境，减少不必要的审批环节，提高审批效率，同时也确保了城市发展的合理性和可持续性。
1.2 北京市优化营商环境的需要
北京市作为中国的首都，一直在积极推进营商环境的优化，吸引更多的国内外投资，促进经济高质量发展。2018年起，北京与上海一同参加世行营商环境评估，世界银行《2020年营商环境报告》中，北京办理建筑许可指标排名上升100位，助力我国三年排名持续提升至全球第33名。随着经济社会的发展和科技进步，城市建设的需求也在不断变化,政府部门通过“刀刃向内”的改革，提升政府服务水平，增强公众对政府工作的满意度，更好地适应新形势下的城市建设需求，推动城市可持续发展。与此同时，《北京市全面优化营商环境助力企业高质量发展实施方案（京政办发〔2023〕8 号）》为对标国内先进城市持续深化改革，将制定办理建设工程规划许可证豁免清单列为改革重点任务。
1.3 建设工程规划许可豁免改革的动因
传统的行政审批流程往往繁琐、耗时，通过豁免清单改革，能够减少市场主体的行政负担，降低企业运营成本，更高效的投入建设；推动政府职能转变，从审批型政府向服务型政府转变，提升政府服务质效；响应大众对简化行政程序、提高办事效率的需求；在经济下行压力下，减轻企业负担，稳定经济增长。改革的动因是多方面的，涉及行政效率、营商环境、市场活力、政府服务、公平竞争、社会需求、经济稳定等多个层面，通过改革可以实现政府职能转变，优化市场环境，促进经济社会的健康发展。
2.现实挑战：建设工程规划许可证豁免清单改革面临的问题
上海、厦门、深圳、杭州、广州等地自2019年起，基于落实“放管服”改革要求、提高规划审批服务效能、强化事中事后监管的考虑，陆续建立了建设工程规划许可豁免清单制度。各地在实施建设工程规划许可豁免改革过程中，根据自身发展的实际需要，明确了哪些类型的建设工程可以豁免规划许可证，具体包括小型、低风险、公益性或临时性的建设项目，如小型维修、装饰装修、临时设施等。改革的实践中采取了简化审批流程，减少审批环节，缩短审批时间等具体措施。笔者梳理认为，上海市采取的是“清单制”，即政府部门出台免于办理建设工程规划许可的豁免情形，市场主体只要符合的豁免的项目就就可以自行建设实施；厦门市采取的是“清单+核准制”，即政府部门出台建设工程规划许可的豁免清单，市场主体需要按照报备制将符合条件的项目现行进行报备，待项目审核通过后方可建设。
虽然各地在建设工程规划许可豁免改革工作取得了一定的成效，但是营商环境被视为评估一个国家或地区经济竞争力和吸引力的重要指标的新形势下，建设工程规划许可豁免面临着新机遇和新挑战，特别是在法规依据、条件标准和规划监管方面。工作中还存在法律依据不明确、豁免标准不统一、监管难度增加、责任界定模糊、滥用豁免权的风险、技术标准和规范更新滞后等问题，需要进一步从法律层面进行法律体系的顶层设计，强化建设工程规划的权威性，建立健全有利于资源要素配置的体制机制，分级分类差别化审批和监管，保障国土空间规划有效实施。
2.1 政策实施不均衡
不同地区由于经济发展水平、城市规划管理能力、地方政策导向等因素的差异，导致豁免政策的实施力度和范围存在显著差异。笔者通过梳理上海、厦门、深圳、杭州、广州等城市出台的建设工程规划许可证豁免政策，豁免的情形主要集中在城市更新类；市政设施、道路、管线类 ；公共空间服务品质提升类；生产经营设施类；施工暂设类等。
上海市在2024年9月12日印发《上海市建设工程规划许可豁免项目清单（试行）》的通知，一共21条。对于《豁免清单》中列举的建（构）筑物、设施设备等项目，建设单位（或个人）无需办理规划审批手续。践行“人民城市”理念，提高民生服务水平和城市公共服务功能，提升城市公共空间品质与内涵，增强城市活力。优化项目前期策划评估、再造项目审批流程、精简项目审批环节、统一审批体系、强化监督管理等方面，其中在精简项目审批环节，坚持“该放的权要放得更彻底、更到位”，以事中事后监管为原则。
厦门市在2023年12月29日印发了《关于更新工程规划许可豁免项目清单的通知》。免于办理《建设工程规划许可证》或《乡村建设规划许可证》的共计19条；无需办理《建设工程规划许可证》或《乡村建设规划许可证》共计25条。建立豁免清单项目报备制度，5个工作日内完成备案项目的抽查，并在官网及时向社会公布，同时纳入“双随机”抽查范围，开展“双随机”抽查。
深圳市在2023年 11月 20日印发了《深圳市建设工程规划许可证豁免清单》的通知，一共22 条。涉及免于办理《建设工程规划许可证》的15条，无需办理《建设工程规划许可证》的7条。纳入清单的四种情形：一是装饰装修、维修整治工程和老旧小区改造更新工程；二是既有用地红线（管理范围线）内增设配套项目；三是有关市政公共设施及设备；四是其他项目。
杭州市于2021年印发《杭州市建设工程规划许可证“豁免”项目清单》，明确了12类不属于规划管理范畴的事项，将老旧小区住宅加装电梯、符合“三不”原则的 C、D 级危旧住房单独改造拆除重建项目等四类项目免于办理工程规划许可。
广州市于 2020 年 8 月 14 日发布了《关于豁免 3000 平方米以下办公场所装饰装修工程办理行政审批手续事宜的通知（试行）》（穗建改〔2020〕17 号），并于 2021 年 9 月 14 日发布了《关于进一步优化 3000 平方米以下办公场所装饰工程豁免办理行政审批手续事宜的通知》。其中也对办公场所装饰装修进行了量化的豁免界定。
2.2 标准不明确
在建设工程规划许可证豁免改革政策的实施过程中，不同地区存在不同的豁免标准，导致跨区域经营的企业在不同地方面临不同的审批要求；其次项目类别和条件可能表述得不够具体明确，政府部门出台清单只列情形，具体标准往往不明确，审批部门在实际操作中有较大的解释空间，会引发审批过程中的主观性和随意性。由于标准的不明确，一方面企业在不了解具体要求的情况下进行建设，一旦出现问题，会面临法律风险和责任追究；另一方面监管部门在后续的监管过程中，难以确保所有豁免项目都符合安全和质量要求。
2.3 法律基础尚不完善
改革的先行先试必然会突破现有既定的工作模式，在政策实施过程中会遇到法律基础不完善的现实问题。我国建设工程规划许可证是基于《行政许可法》《中华人民共和国城乡规划法》《建设工程规划许可证管理办法》等法律法规，通常包括项目申请、资料提交、规划审查、公示、听证、审批决定、发放许可证等步骤。《城乡规划法》中明确要办理建设工程规划许可证，豁免清单的改革与上位法相抵触。豁免清单的制定和实施缺乏充分的法律依据，不同地区或不同部门对豁免政策的理解和执行存在差异，导致政策执行的不一致性，以至于改革措施的合法性和权威性受到质疑，“豁免”的上位法依据是什么。
2.4 监管机制不健全
对“豁免”的理解导致各地在改革实施过程中，监管标准和力度存在差异，导致监管执行的不一致性。上海豁免的监管模式是，只要符合豁免内容建设单位可以自行建设，其在实施过程中，监管部门可能无法及时发现和处理豁免项目中出现的问题。因此，只要符合豁免市场主体就可以自行建设的“清单制”模式，监管环节面临巨大挑战。其次，由于豁免的建设项目大多规模较小数量多范围广，监管部门往往缺乏足够的人力和技术资源对豁免项目履职监管，一些项目在建设过程中可能忽视安全和质量标准，造成安全风险隐患。
3.北京探索：建设工程规划许可证豁免清单改革
营商环境是影响企业活动的社会要素、经济要素、政治要素和法律要素等综合性要素，是涉及经济社会改革和对外开放众多领域的系统工程。工程建设领域作为国家经济发展的重要支柱之一，其改革发展营商环境的政务服务对于提高效率降低成本、增强竞争力具有重要意义。北京市在优化营商环境上进行了全方面的改革提升，推行“多规合一”审批模式；低风险建设项目，实行告知承诺制；推行建设工程领域“全程网办”等措施。基于以上的工程建设领域改革基础，也推出了建设工程规划许可豁免清单改革。
3.1 改革的主要内容和措施
北京市建设工程规划许可豁免的制定主要从三个方面进行考虑：一是强化规划实施导向，围绕提升人居环境品质，补充人民群众身边高频次使用场景的设施开展；二是基于工程建设项目风险实施差别化的监管措施，围绕风险较低和规模较小的设施开展；三是助力城市更新实施，从进一步提升存量用地的使用效率方面开展。简化行政审批流程，提高行政效率，降低企业成本，激发市场活力。
3.2 豁免的范围和条件
北京市采用工程建设项目风险实施差别化的规划许可管理，对纳入豁免清单的项目免于办理建设工程规划许可证，共包括3大类9小类19种具体项目情形。
一是城市更新类，为老旧小区增设公共公益类党建活动、文体活动、垃圾分类等设施，既有多层建筑加电梯、楼梯、消防楼梯、无障碍设施，自有用地范围内增设非机动车集中停放设施，以及按服务半径增设或改造小型垃圾环卫站、微型消防站等4小类10种具体情形；二是公共空间服务品质提升类，为城市公园、小微绿地和绿道按规划、城市设计、一刻钟便民生活圈配置或服务半径增设小型服务设施，以及公共空间内统一配置亭、台、廊、榭、厕所等非经营性设施等4小类8种具体情形；三是施工暂设类，为1种具体情形。同时将有关限定条件、建设规模及高度、建设位置等规划要求统一纳入清单。
3.3 监管模式
根据建设工程规划许可“全过程监管”的要求，以及其他城市对建设工程规划许可豁免监管模式的探索。北京市在豁免政策研究过程中，明确了“免批不免责”的监管模式，即在项目实施的过程中压实建设单位主体责任，建设单位应向规自分局报备建设方案并承担安全生产主体责任。
明确了规划和自然资源主管部门事中事后监管责任，应将报备信息向社会公开并推送属地及有关部门，同时按照事中事后监管的工作模式进行抽查，不符合要求的书面告知建设单位，并抄告属地和有关部门，对未按照报备内容进行建设的，及时依法处理并纳入信用体系。两年过渡期内抽查比例为100%，后期可根据实际情况动态调整。
属地和其他行业部门落实监督监管责任，依法履行巡查查处职责。其他相关部门对建设工程的实施履行行业监管责任。
实现豁免清单事项闭环管理。形成“主体责任+分局监管+属地监管+行业监管”的“1+3”监管模式，对豁免清单事项形成监管闭环，豁免清单内容根据管理实践、社会需求和改革要求进行动态调整。
3.4 系统搭建
北京市在2023年出台了建设工程规划许可豁免清单的基础上，搭建了线上报备系统。主要分为许可豁免报备、抽查、竣工材料上报、规划核实确认抽查四个阶段。一是互联网工建系统申报端，主要包括建设单位信息录入、材料上传、落点落图、后台推送、邮件通知等功能；二是规划和自然资源行政主管部门信息发布端，实现报备信息的互联网公告；三是规划和自然资源行政主管部门抽查端，主要包括发布信息审核以及报备信息部门推送和抽查功能；四是报备信息推送系统，实现属地街乡镇和有关部门豁免报备信息查询功能。
图1 建设工程规划许可豁免流程图
4.路径建议：建设工程规划许可证豁免清单改革的实施探究
统筹建设工程规划许可需要贯穿“全过程监管”的理念，坚持系统思维，突出集成联动，坚持分级分类管理，差别化审批监管。在目前“豁免”改革探索的基础上，结合各省市改革实际，从顶层设计上进一步融合建设工程规划许可的改革要求，为规划实施提供保障。一方面要健全制度框架，完善法律法规依据，健全审批管理技术标准，增强市场主体的获得感和满意度；另一方面加强全过程监管和服务，确保建设工程的质量和安全，建立健全信息共享和协同机制，提高审批效能。同时强化立法统筹，构建健全完善的建设工程规划许可豁免制度体系，保障改革成效。
4.1健全制度框架，完善法律法规依据
建设工程规划许可豁免从逻辑体系上是政府行政职能方式转变的一种体现，需要从固有的持有权力，“审批管理”的思维方式，逐步转变为“提供服务”的思维方式。完善法律法规依据，给市场主体充分的自由权，由市场主体主动承担对于项目的安全、质量主体责任，通过“承诺制”的方式，缩短建设项目时限，实现早投产、早建设、早实施的目标。而这一切需要完善的法律法规作为基础，从上位法顶层设计上就要对“豁免”做出合理的规定，使社会活动行为有法可依，现阶段各地对于建设工程规划许可豁免的先行先试，大多以规范性文件的形式发布。改革是建立在法律法规的基础上，确保改革的合法性和稳定性，需及时修订和完善，减少法3律不确定性，降低企业法律风险，探索在《国土空间规划法》和地方性法规的层面将改革的成果进行固化。
4.2完善审批管理技术标准，增强市场主体的获得感和满意度
按照目前已出台的“豁免清单”项目类型看，呈现出规模小、涉及面广的特点，一般情况都是只明确情形，对于需要满足的技术标准缺少具体的限定。制定详细的技术标准和规范，明确哪些类型的建设工程可以豁免规划许可。技术标准应涵盖建筑设计、结构安全、消防安全、环境保护等方面，确保豁免项目在技术上符合要求。提高豁免政策的透明度，让市场主体清晰了解豁免条件、流程和要求。通过官方网站、公告等方式，及时公布豁免技术标准和相关政策，便于市场主体查询，行政部门及时做好政策及标准的培训与答疑。
4.3加强全过程监管和服务，确保建设工程的质量和安全
建立健全的监督和评估机制，对建设工程规划许可豁免进行定期检查和评估，及时发现问题并改进。在简化审批的同时，加强事中事后监管，确保豁免建设工程的质量和安全。“豁免”了如何保证项目的质量和安全，如何第一时间掌握建设情况落实监管职责，需要对现有的监管模式进行新的调整。监管体系仍需进一步完善，以适应改革后的新情况。
“事中事后”监管在建设工程获得规划许可豁免后，对其进行的持续监管，以确保工程质量和安全。这种监管模式强调在项目实施过程中和项目完成后进行监督检查，以弥补事前监管可能存在的不足。事中监管：定期或不定期对豁免项目进行现场检查，确保施工活动符合规划要求、技术标准和安全规范。事后监管：项目完成后，进行竣工验收，确保工程质量、安全、环保等方面符合规定要求。将监管结果、处理情况等信息通过官方渠道公开，接受社会公众的监督。并建立举报机制，鼓励公众参与监督，对公众举报的问题进行调查和处理。对于遵守规定、质量安全表现良好的项目，给予建设单位、设计单位一定的激励，如简化后续审批流程、提供政策支持等；对于违反规定、存在质量安全隐患的项目，依法进行处罚，包括但不限于罚款、停工整改、吊销许可证等。通过事中事后监管，可以确保建设工程在获得规划许可豁免后，仍然能够按照既定的标准和要求进行，保障工程质量和安全，同时也能够提升市场主体的自我管理和自我监督能力。
“双随机、一公开”的监管方式是在豁免项目中随机选择一定比例的建设工程进行检查，确保每个项目都有被检查的可能性，避免选择性监管，检查人员也是随机选派，监管机构将检查结果、处理情况等信息公开，接受社会监督。需要进一步研究实施的范围、频率、标准、公布方式等具体内容。检查人员按照既定的监管指南和标准，对抽取的建设工程进行现场检查，评估其是否符合规划许可豁免的条件和要求，对抽查过程中发现的违法线索，要及时移交相关部门，确保监管的闭环。运用“双随机、一公开”的监管方式，能有助于防止监管过程中的腐败和不公正现象，提高监管的透明度和公信力，同时也能够促进市场主体遵守法律法规。
“信用监管”是基于市场主体信用状况的差异化监管方式。这种监管模式通过建立和完善信用评价体系，将市场主体的信用记录与其在建设工程规划许可豁免中的权利和义务挂钩，实现更加精准和有效的监管。制定针对建设单位、设计单位和施工单位的信用评价标准和方法，包括信用评分、信用等级划分，收集市场主体的信用信息，包括历史项目完成情况、遵守法律法规情况、安全生产记录、环保合规性等。根据市场主体的信用等级，实施不同的监管措施：信用等级高的市场主体可以享受更多的豁免便利和优惠政策；对于信用等级低的市场主体，加强监管力度，提高检查频次，严格审批流程，甚至取消其豁免资格。
4.4建立健全信息共享和协同机制，提高审批效能
利用信息技术实现建设工程规划许可豁免的自动化和数字化，提高审批的速度和准确性。开发或利用现有的电子政务平台，建立统一的信息共享和协同工作平台，平台应具备数据交换、信息查询、业务协同等功能，支持跨部门、跨层级的信息共享。各部门应将建设工程规划许可豁免相关的信息及时上传至共享平台，包括项目基本信息、审批状态、审批结果等。通过信息共享，减少重复提交材料和重复审查的情况，提高审批效率。实现多个政府部门和相关机构之间的信息共享和业务协同，有效提高建设工程规划许可豁免的监管效能，减少行政成本，提升政府服务水平，同时也能够增强政府工作的透明度和公信力。
5.结束语
“建设工程规划许可证豁免”这一举措的推出，是对现行规划许可审批制度的创新，对规划实施导向的强化，基于项目风险实施差别化监管，进一步优化服务理念和办事方式，促进项目早开工、早建成、早使用。通过清单的方式实现了“事前”审批向“事中事后”监管转变的工作导向。
全国各省市都在积极推进流程精简改革的工作，但经过研究目前在豁免清单的建立，各省市还处于起步阶段，清单制度尚不够完善。北京市建设工程规划许可证豁免改革是优化营商环境的重要举措，其实施效果显著，但也存在一些亟需解决问题和挑战。政府部门应持续监测改革的影响，及时调整和完善相关政策，确保改革能够真正促进经济发展，提升企业和公众的满意度。同时，也要注意平衡简政放权与监管的关系，确保改革的可持续性和社会效益，推动营商环境向更优的方向发展。
来源：北京土地学会
作者： 王文静
参考文献：略
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