作者 | 肖建国，中国人民大学法学院教授，
中国法学会民事诉讼法学研究会副会长
王常阳，中国人民大学法学院博士研究生
来源 | 北大法宝法学期刊库
《数字法治》2024年第5期
《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》指出，要“加强网络空间法治建设，健全网络生态治理长效机制”。数字时代，信息网络成为公众参与社会生活的主要场景，网络信息的真实性、准确性，会极大地影响公众认知、消费选择和舆论导向。但是，实践中出现了一类与网络虚假信息相关联的“黑灰产”，即组织“网络水军”，发布与传播虚假信息的产业。此类行为污染了网络信息生态环境，影响公众获取真实信息和公平消费的权利。为深化网络信息环境治理、保障电子商务持续健康发展，我国检察机关和审判机关积极作为，审结了首例利用网络传播虚假信息公益诉讼案件——首例操纵“网络水军”案，为网络空间公共利益提供了更有力的司法保障。此类新型公益诉讼的制度证立和适用扩张，是民事公益诉讼制度保障经济社会高质量发展的最新动向。
一、网络虚假信息公益诉讼的制度证立
网络虚假信息公益诉讼是一类新的公益诉讼类型，这类新型公益诉讼的证立，一方面要明确界定该领域有需要保护的公共利益，另一方面应说明既有规制手段难以有效保护此类公益，需要由公益诉讼进行更精细的保护。
（一）网络虚假信息公益诉讼中的“公共利益”
网络虚假信息公益诉讼的法律依据在于《民事诉讼法》第58条，该条规定民事公益诉讼受案范围是“污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”。损害网络公共利益的行为应落入该条中“等”字的规制范围已经是社会共识，此前已经有个人信息保护公益诉讼、反电信网络诈骗公益诉讼等网络公益诉讼。网络虚假信息公益诉讼的证成，关键在于说明发布、传播虚假信息，损害了一类独立的网络公众利益。
民事诉讼法上，公益诉讼保护的公共利益包括国家利益和不特定多数人的扩散性利益。虚假信息一旦发布，来自全国各地的公众即可以访问和阅读。公众将基于虚假信息形成自身的特定判断，甚至基于虚假信息进行消费和交往决策。决策基于错误信息而作出，且这些虚假信息往往是侵权行为人为经济利益而故意散播的，故基于这些虚假信息而作出的错误决策极可能间接损害信息受众的利益。这种损害的表现是多样的：一是可能表现为财产权利损害，如因虚假商业信息交易股票，并因此蒙受损失；二是可能表现为人身权利损害，例如，购买通过“网络水军”刷高评分的不合格产品，从而遭受人身损害；三是还可能表现为消费者权益保护法上的知情权、公平交易权等损害。虚假网络信息与不特定多数人私权利的损害之间存在高度盖然性的间接因果关系，故信息接收者之间形成了一种超越个人且值得公益诉讼保护的不可分利益，即升格出了不特定多数人之扩散性利益，这种“公共利益”就是网络虚假信息公益诉讼的证立根据。
（二）虚假网络信息公益诉讼的功能价值
网络虚假信息的治理是一项系统工程，虚假网络信息公益诉讼确立之前，我国已经有了针对网络虚假信息的民法调整、行政监管和刑事责任。在虚假信息治理体系中，公益诉讼发挥的功能价值具备特殊性，区别于私人权利救济和行政、刑事的公法规制。
首先，私人权利救济是对个别被侵权人私法利益的特殊救济，几乎难以对公共利益起到保护功能。且很多情况下，受到虚假信息影响虽会为个体网络用户的决策带来不利影响，但未必会转化为民事财产和人身的损害。即使个体实际遭到损害，由于发布、传播虚假网络信息与损害后果之间的因果关系较为薄弱，原告也未必会将虚假信息发布、传播人列为被告。即使虚假信息发布、传播人被列为被告，司法机关也可能因其缺少对实施直接侵权行为(牟利等)的故意，不满足传统侵权法对帮助侵权的“双重故意”要求，难以要求其作为帮助侵权人而承担连带责任。因此，私人权利救济以私益损害填补为主要功能，对虚假信息发布、传播人的规制有限，难以起到遏制虚假信息的公益保护功能。
其次，行政与刑法的规制手段虽然严厉，但基于公权谦抑性，公法责任的追究受到严格的适用条件拘束，难以实现对虚假信息发布、传播行为的全面打击。行政法上，尽管《网络安全法》第12条、《电子商务法》第17条与第85条均规定了禁止发布和传播虚假信息的行政法规制，但相关法律责任并不完善。相关规定主要是《行政处罚法》和《网络信息内容生态治理规定》第34条，后者主要规定了针对涉案账号的警示整改、限制功能、暂停更新、关闭账号、消除内容等处置措施，意在借此阻止行为人进一步散播虚假信息，还原清朗的网络信息环境。但是，“网络水军”组织者往往有大量的账号申请手段，而罚款等一般性行政处罚力度较小，行政处罚难以对虚假信息进行实质阻碍。刑法上，尽管《最高人民法院、最高人民检察院关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》第7条将有偿删除信息、有偿传播虚假信息的行为纳入非法经营罪的罪状之中，但是非法经营罪有“情节严重”“明知”等严格的要件，而虚假信息间接带来的个体损害一般较为轻微，其主观明知要件也较难证明，很多发布、传播虚假信息的行为被排除在刑事规制之外。因此，由于行政责任的威慑有效性不足，刑法规制的启动门槛又较高，社会公众利益仍需其他手段进行保障。
在此背景下，网络虚假信息公益诉讼的功能价值在于，在私权救济途径难以有效保护，而公法规制手段尚且难以触及的领域，借助诉讼担当原理赋予检察机关诉讼实施权，以公益诉讼的方式及时有效地维护公共利益。在虚假信息公益诉讼中，起诉人有权提出两类诉讼请求：一是基于停止侵害、排除妨碍、消除危险等防御性请求权，要求删除虚假信息并注销“网络水军”账号，防止公益损害的进一步扩大；二是要求被告赔偿损失和赔礼道歉，填补网络空间信息环境公共利益遭受的损失。在网络信息治理体系中，公益诉讼发挥着对公共利益损害的扩大防御和损失填补功能，意义重大。
二、网络虚假信息公益诉讼的适用扩张
目前，网络虚假信息公益诉讼仅有一例首案，实践中尚未完全铺开。为更好地守护网络信息生态，此类新型公益诉讼的适用场景、行为形态、适用对象均有进一步扩张解释的必要。
（一）适用场景扩张：从公平消费保障到一般性网络信息环境治理
从网络虚假信息公益诉讼首案看，该案打击的目标是网络刷单控评“黑灰产”——提供虚假信息的控评公司。目前，消费领域的虚假信息泛滥是一个具有普遍性的治理难题，以公益诉讼加以规范确有必要。社会生活中，已经形成了依据网络评分、消费评价进行消费决策的普遍习惯。为了应对，商家往往借助各类手段提升店铺评分。向控评公司购买好评流量，即是其中常见的提分手段。但是，通过控评手段形成的分数脱离了商家的真实服务水平，损害了消费者知情权和公平消费权利，并时常带来不满意的消费体验。甚至由于控评刷分成了普遍现象，近期出现了认为4.3分商户平均水平优于4.9、5.0分商户的网络流行观点，侧面反映出消费虚假信息的泛滥和猖獗。因此，打击网络消费领域虚假信息，确实应被作为网络虚假信息公益诉讼的首要适用场域。
不过，除消费领域外，网络虚假信息也广泛存在于其他网络场景之中，典型情况数不胜数。
其一，自媒体造谣引流案件。互联网时代，网络流量意味着话语权和经济利益，通过造谣方式引流，特别是编造“代糖甜味剂阿斯巴甜致癌”“喝豆浆会导致乳腺增生”等生活、食品领域的虚假信息，已经成为部分流媒体、自媒体获取流量的常见方式。由于此类谣言一般不会引发人身或财产损害，目前相关谣言的治理主要靠“央视农业”等官媒的媒体渠道澄清。实际上，这些虚假信息会极大地影响部分公众对食品安全的判断，既不利于我国农业、食品等产业的健康发展，也会给社会健康知识普及带来反向影响，其治理不应停留在辟谣层面，还应通过公益诉讼，实现对自媒体造谣传谣的震慑和规制。
其二，网站、微信公众号发布未定稿的规范文件，乃至发布“假规范性文件”。对于未定稿文件，由于其中涉及的敏感问题尚未经过充分讨论，径行发布可能造成大规模反对舆情，不利于相关规范制定工作的顺利开展。对于“假规范性文件”，实践中已经出现多起伪造司法解释的情况，目前的处理方案为司法机关内部通知，注意不得适用，或者由检察机关以检察建议形式要求相关网站进行删除或修改。这些情况下，对于泄露未定稿的规范性文件和编造假规范性文件，均应通过公益诉讼追究发布者的责任。此外，网络虚假信息公益诉讼的适用场景还可能包括传播虚假信息造成社会恐慌和大规模舆情等严重后果，不一而足，总之不应限于网络消费刷单场景之下。
（二）行为形态扩张：从发布虚假信息到传播与删除信息
网络虚假信息公益诉讼所规制的行为，是污染网络信息空间的行为。这种行为首先表现为提交虚假的网络信息，如有偿“转评赞”“直发”，制造虚假流量数据，拉高网店评分或增加关注的行为，但不应仅限于此。除直接提交虚假信息外，传播虚假信息与删除真实信息，均应纳入网络虚假信息公益诉讼的规制范围。
一是传播虚假信息。虚假信息的发布本身虽是虚假信息的源头，但在虚假信息产生不良社会影响的过程中，大规模的高效传播起到的作用甚至更大。由于信息传播有明显的专业领域细分和头部效应，某一被不知名账号发布的虚假信息未必会引发广泛关注。但若得到知名微博大V、专业公众号转发推送，则可以迅速产生影响，甚至引发其他同领域头部媒体二次转发，造成虚假信息的大量传播。此外，一些特定时空情况下，传播本身就意味着传播者的立场与观点，不少传播者在传播过程中也会对部分信息进行解读，进而导致信息在网络传播中失去本意，形成不客观的导向。如果这种传播引发了社会广泛误解，大幅度增加了虚假网络信息导致的损害后果，则可通过公益诉讼追究其责任。
二是删除真实信息。随着以网络为基础设施的社会交往环境的建成，社会公众开始适应通过数字渠道获取信息的生活方式，并将之作为主要知识来源。由此，数字时代，接入网络并获取真实的数字信息，被视为公众分享数字红利、追求信息化生存与发展的一项数字人权。当真实信息被发布到网络上，公众即拥有访问、学习的权利。恶意删除真实评价，借此妨害公众基于真实信息作出决策，谋求关注或不正当利益，直接损害了公众的知情权。这种知情权是以宪法基本权利为起点，广泛存在于法秩序之内的权利，民事领域也不例外。当行为人出于引导舆论、获取流量、产品控评等目的删除真实信息，构成对不特定多数公众知情权的侵权时，便可落入民事公益诉讼的调整范围。
（三）适用对象扩张：从虚假信息发布、传播人到网络平台
在网络虚假信息公益诉讼首案中，被告是组织“网络水军”的控评公司及其实际控制人，即虚假信息的发布、传播人。除控评公司凭借“网络水军”直接牟利外，其他主体也存在发布虚假信息的动力。例如，某MCN公司为谋取流量，利用名下的多个自媒体账号宣发类似造谣视频，制造虚假舆论话题，引发公众不良情绪。对于虚假信息发布、传播人的追究，不应限于“网络水军”组织公司，只要侵害网络信息公共利益的主体，即应进行追究。此外，虚假信息的发布和传播虽然主要由法人进行，但法人背后的账号或公司的实际控制人也应被列为被告，如首案中控评公司的实际控制人也被作为公益诉讼被告。除公司法上的法定代表人、实际控制人外，还可借鉴《刑法》第31条，将主管人员和其他直接责任人员列为被告，由虚假信息的文案设计者直接承担责任。
除控评公司及其实际控制人外，网络商事实践中，还有两类主体可能为虚假信息的发布和传播行为承担责任。
第一类是商品或服务的经营者，即发布、传播虚假信息行为的直接受益人。实践中，经营者可能通过两种方式提升产品的网络形象：一是商家以赠品、电话回访等形式引导消费者更改真实评价，或以自行注册账号进行评价等形式发布虚假信息；二是商家直接向控评公司购买好评流量。若商家自行发布虚假信息或购买流量达到较高数量，产品因此销量巨大，影响众多公众权益，也会对公众了解真实信息的权利带来不利影响，可以纳入虚假网络信息公益诉讼的规制范围。
第二类是相关网络平台。网络平台是流量的集散地和信息传播的最主要载体，根据《网络安全法》第47条，负有平台信息管理的法定义务。对于网络虚假信息、控评刷单等行为，平台有监管的义务和技术能力，应当承担起直接的管理职能，及时采取平台内部的技术自治手段监测和处理“网络水军”账号、删评控评等不法情况。若平台怠于履行信息管理义务，以往的实践中主要通过向市场监管部门提起行政公益诉讼进行间接督促，此后，可直接以虚假网络信息民事公益诉讼追究平台的法律责任，救济平台用户网络信息公共利益因此遭到的损害。
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责任编辑 | 郭晴晴
审核人员 | 张文硕 王晓慧